新春伊始，發(fā)改委終于發(fā)布了PE的強制備案制度，欲從合格投資人、募集形式、信息披露等方面全面規(guī)范PE。
正值除夕，發(fā)改委醞釀已久股權投資企業(yè)的備案管理辦法正式付印。該文件全稱為《國家發(fā)展改革委辦公廳關于進一步規(guī)范試點地區(qū)股權投資企業(yè)發(fā)展和備案管理工作的通知》（下稱《通知》）。
雖然文件所指為股權投資企業(yè)，但沒有人會弄錯，這指的就是近年來發(fā)展得如火如荼的私募股權投資基金（下稱PE）。雖然文件級別屬于發(fā)改委的規(guī)范性文件，但對PE界的意義不小。
發(fā)改委停止PE備案已有一年，此次重啟備案，對象包括北京、天津、上海三市及江蘇、浙江、湖北三省，基本涵蓋了原國務院批準股權投資基金先行先試的地區(qū)。
自2009年6月向國務院遞交《股權投資基金管理辦法》被有關部門阻擊、審批未果后，發(fā)改委此舉被業(yè)界認為是退而求其次?！锻ㄖ返那吧硎恰对圏c地區(qū)股權投資企業(yè)管理辦法》，在去年年末數(shù)易其稿，然基本內(nèi)容并未發(fā)生變化。早在去年11月，發(fā)改委相關官員即向前來申請備案的PE機構(gòu)表示：“會有機會的，很快就有文件下發(fā)了。”
此次《通知》出臺前幾經(jīng)謹慎修改，無論從提法、名稱、具體要求上都對與其他部門可能產(chǎn)生的權限沖突做了小心翼翼的回避，對被要求備案PE的稱呼由“基金”改為“股權投資企業(yè)”。發(fā)改委官員被問及此文件時態(tài)度慎之又慎，一再表示與該文件有關的新聞稿尚在仔細修改之中，現(xiàn)在“不便公開表示意見”。
2008年4月后，在發(fā)改委備案成為取得社保基金投資的前提，這激起PE的發(fā)改委備案潮。2010年6月，發(fā)改委官員公開表態(tài)，不愿再給PE們做“空頭背書”，即在資金募集完成前備案管理機構(gòu)。
此次《通知》出臺，備案之路重開，“以后備案不必攢在一起上報，財金司可依規(guī)行事，備案速度會加快?！币晃籔E界人士分析認為。
據(jù)本刊記者了解，發(fā)改委還將就此通知發(fā)布指引，一些更為細致的規(guī)定將在指引中體現(xiàn)，比如，股權投資企業(yè)的單個股東投資將不低于1000萬元等。
暗藏的突破
《通知》此次下發(fā)的對象為北京、天津、上海三市及江蘇、浙江、湖北三省人民政府，基本涵蓋了原國務院批準先行先試的地區(qū)，即2008年獲批的天津濱海新區(qū)、2009年3月獲批的北京中關村科技園區(qū)及去年底獲批的武漢東湖新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和長江三角洲地區(qū)，除卻深圳，這已經(jīng)涵蓋了PE最為活躍的地區(qū)。
接近發(fā)改委的知情人士解釋，《通知》中的試點地區(qū)，均是由國務院已經(jīng)出臺的一些文件里先行確定下來的。廣東珠三角地區(qū)能否納入，要看國務院日后出臺相關的文件。
《通知》包括規(guī)范發(fā)展、備案管理兩大部分，涉及設立、募集、風險控制、信息披露、備案程序、行業(yè)自律和適度監(jiān)管等內(nèi)容。
“這是第一次有法規(guī)對股權投資企業(yè)的合格投資人、募集行為作出規(guī)范?！苯咏l(fā)改委的知情人士稱。按照《通知》規(guī)定，股權投資企業(yè)的股東應是具有風險識別和承受能力的特定對象。有關人士透露，發(fā)改委下一步還將出臺指引，要求股權投資企業(yè)的單個股東投資將不低于1000萬元等。
通知亦規(guī)定，短信、講座、研討會等變相公募的方式一律不被允許，股權投資企業(yè)不得承諾固定回報、投資領域僅限于非公開交易的企業(yè)股權等。
《通知》規(guī)定，規(guī)模達到5億元的PE必須在首期資金到位后，在規(guī)定期限內(nèi)到發(fā)改委備案，并需定期對發(fā)改委進行信息披露，包括提交年度財務報告等，發(fā)改委也有權對PE進行年檢甚至現(xiàn)場檢查；逾期不備案的PE將被在發(fā)改委網(wǎng)站上公示，視為“運作管理不合規(guī)的股權投資企業(yè)”。
值得注意的是，《通知》隱含突破，將外資PE備案涵蓋在內(nèi)。比如，“股權投資企業(yè)的受托管理機構(gòu)為外商獨資或中外合資的，應當由在境內(nèi)具有法人資格的托管機構(gòu)托管該股權投資企業(yè)的資產(chǎn)?！?/p>
數(shù)家外資PE機構(gòu)表示，他們都曾試圖向發(fā)改委爭取過備案資格。如黑石、里昂等首批登陸中國的外資PE、近期成立的濤石基金等中外合資機構(gòu)。“此前發(fā)改委官員就向我提過，可以備案，只等新文件下來?！币晃淮笮屯赓YPE的負責人表示。
有關律師根據(jù)《通知》舉例分析認為，凱雷北京的人民幣基金可以用其合資的管理公司身份來備案，在該管理公司中，凱雷的外資股份占80％。在此之前，IDG等外資管理團隊都是先設立一個“中國身份”的管理公司外殼，才能完成備案。
此外，發(fā)改委對備案的流程有了明確的規(guī)定。股權投資企業(yè)申請備案，應送所在省對口機關初審，在20個工作日之內(nèi)形成初審意見后上報國家發(fā)改委。國家發(fā)改委在收到初審意見和申請材料之后的20個工作日之內(nèi)，對經(jīng)復核無異議的股權投資企業(yè)，通過國家發(fā)改委門戶網(wǎng)站公告的方式備案。
此前在發(fā)改委備案的PE管理團隊，無不經(jīng)歷了漫長的等待，因為需要集合幾家PE一并上報?！拔磥韨浒傅墓ぷ骺赡茉谪斀鹚揪湍芡瓿??！庇蠵E界人士分析稱。
監(jiān)管博弈
PE究竟由誰監(jiān)管，一直是業(yè)界熱議的話題，而備案制度也被看作是監(jiān)管的一部分。
發(fā)改委原本只負責官辦PE的行政審批，即以渤海產(chǎn)業(yè)基金為首的諸多產(chǎn)業(yè)投資基金，其出資人或管理人以國有機構(gòu)為主。但隨著社?；鹨?guī)定的出臺，越來越多的市場化PE主動到發(fā)改委備案。因為在發(fā)改委備案是獲得社保出資的前提。此外，對于風險投資來說，在發(fā)改委備案則可獲得國有股轉(zhuǎn)持豁免等優(yōu)待。此外，全國性的行業(yè)協(xié)會，多是發(fā)改委牽頭設立。
然而，2009年，發(fā)改委向國務院遞交《股權投資基金管理辦法》時，卻因證監(jiān)會提出異議而擱淺。發(fā)改委轉(zhuǎn)而將自己原本就有PE備案制度化，出臺《通知》?！斑@不涉及新的行政許可，無需國務院審批?！苯咏l(fā)改委的知情人士表示。
但《通知》出臺前幾經(jīng)修改，無論措辭還是條款都慎之又慎，如在文件中并未提到“基金”二字，也沒有給出“股權投資企業(yè)”的定義?！皬拿Q來看，這一文件效力最多是一個部門規(guī)章；《基金法》是其上位法，效力肯定要高一些?！盤E界一位資深律師提出。
目前，《基金法》正在緊鑼密鼓的修訂，計劃是在春節(jié)后即將進入各部門審議階段。負責該法修訂的牽頭人全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈表示，新《基金法》將把私募股權投資基金的監(jiān)管涵蓋進去。2010年年底，證監(jiān)會召開閉門理論研討會議，召集國內(nèi)有經(jīng)驗的律師、專家仔細研究海內(nèi)外對PE監(jiān)管的經(jīng)驗。
發(fā)改委有關人士則認為，《通知》和基金法并不沖突。此前，吳曉靈亦告訴本刊記者，基金法規(guī)定的只是監(jiān)管的原則，比如規(guī)范合格投資人和私募、公募的界限，而不會明確具體由哪個監(jiān)管部門監(jiān)管，“這要由國務院盡早決定?！?/p>
上述資深律師分析認為：“證監(jiān)會與發(fā)改委可能共管PE。發(fā)改委從行業(yè)主體的角度，證監(jiān)會從基金募投的行為角度，二者在分管上達到平衡?！?/p>
從國際經(jīng)驗來看，美歐已經(jīng)陸續(xù)吸取金融危機的經(jīng)驗，開始對原本在監(jiān)管體系之外的PE達到一定規(guī)模后，加強注冊、信息披露等監(jiān)管。
備案潮再起
經(jīng)過2010年備案的斷檔之后，業(yè)內(nèi)對《通知》下發(fā)之后的備案開閘期待已久。對業(yè)界而言，發(fā)改委恢復備案，并明確了備案的條件和流程，無論從PE機構(gòu)角度，還是從社?；鸾嵌?，反響均較為正面。一位大型PE的負責人表示，他所在的機構(gòu)一直試圖與社保基金達成投資意向，無奈發(fā)改委備案之門關閉，合作遲遲不能達成。
2008年4月，財政部、人力資源和社會保障部同意，社保基金可以投資經(jīng)發(fā)改委批準的產(chǎn)業(yè)基金和在發(fā)改委備案的市場化股權投資基金，總體投資比例不超過社?；鹂傎Y產(chǎn)（按成本計）的10％。此后幾年間，全國社保先后投資了鼎暉、弘毅、中信綿陽產(chǎn)業(yè)基金、IDG等多家PE。
自2009年底第三批備案之后，發(fā)改委考慮需要為備案做出制度上的規(guī)定，暫停了備案工作。到2010年6月，發(fā)改委官員公開表態(tài)，不愿再給PE們做“空頭背書”，即在資金募集完成前備案管理機構(gòu)。整個2010年是PE備案的空白年。新成立的PE基金無法到社?！扒瞄T”，社?？梢赃x擇的PE團隊規(guī)模也始終得不到擴充。
本次《通知》雖然在試點區(qū)域、申請備案主體的中外資身份等問題上進一步放開，但已經(jīng)明確不會再給PE管理團隊做“空頭背書”。
此前，PE管理團隊先在發(fā)改委備案，之后再去融資，可以“從零開始”進行融資?！锻ㄖ分袆t明確，只接受管理資產(chǎn)規(guī)模達到5億元以上PE的備案申請?！斑@等于要求PE在沒有背書的情況下就有融來5億元資金的能力?！苯咏l(fā)改委的人士說。
“如果《通知》中的備案程序真能落實，而不是變相的審批或者核準，那么將極大地擴充社保基金可以選擇的PE團隊范圍。”一位市場人士評價，“這不僅有利于擴大社保的甄選范圍，其實也減輕了發(fā)改委‘背書’之后承擔的壓力，因為一旦選擇多了，那么社保投PE的真正關鍵就落到了其投資判斷上?！?/p>
不少PE表示，一旦發(fā)改委文件正式下發(fā)，即刻前往備案，因為這是一個區(qū)別規(guī)范與不規(guī)范PE機構(gòu)的好機會。規(guī)范性的PE機構(gòu)將通過備案和接受監(jiān)管提高自己的信譽度。浙商創(chuàng)投的一位發(fā)起合伙人表示，浙商創(chuàng)投的幾家公司都已經(jīng)主動向浙江省申請備案而未果，如果該文件出臺，他們將積極響應。
至于《通知》中要求的提交年度財務報告、接受年檢等，被采訪的PE機構(gòu)均表示，每年也要向工商、稅務部門提交財務報告，這些信息對于政府部門都是公開的，發(fā)改委如果希望從自己的角度進行審查，他們完全可以接受。發(fā)改委可能成為PE情況的匯總渠道。
多位PE界人士表示，發(fā)改委的要求在實踐中也許確會產(chǎn)生不當之處，但也是一個“試錯”的過程。也有業(yè)內(nèi)人士認為，如果由證監(jiān)會管轄，可能更為嚴格。在《通知》中，對于違規(guī)PE，除了在發(fā)改委網(wǎng)站上公示之外，并無其他懲罰措施。這一文件也因此被業(yè)內(nèi)人形容為“只有胡蘿卜沒有大棒”。（《新世紀》）
PE監(jiān)管破題 或可效仿歐美證監(jiān)會統(tǒng)一登記管理
近幾年隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，為資本活躍與企業(yè)融資發(fā)展做出貢獻的陽光私募、PE以及VC等日漸興起，但伴隨而來的非法募集、PE腐敗等問題又成為新的隱憂。
對PE的有效監(jiān)管已經(jīng)成為業(yè)界的共識。但如何監(jiān)管？哪個部門來進行監(jiān)管？如果監(jiān)管過度會不會對PE業(yè)產(chǎn)生影響等問題一直懸而未決。
不過，近日媒體報道證監(jiān)會牽頭的私募基金監(jiān)管國際研討會在北京閉門召開，主要研討歐美等地區(qū)對PE的監(jiān)管經(jīng)驗和最新實踐。證監(jiān)會紀委書記李小雪、證監(jiān)會副主席姚剛等均出席。
分析人士認為，上述研討會的召開，或許意味著亟待解決的PE監(jiān)管問題從效仿歐美PE監(jiān)管破題。
去年11月11日，歐洲議會決定，從2013年開始對私募股權投資集團和對沖基金的經(jīng)理人進行監(jiān)管，結(jié)束了最近一年多來有關金融監(jiān)管體制改革的艱苦談判。
而在此前的7月份，美國國會參眾兩院通過的“自1933年以來最嚴厲的金融監(jiān)管法案”—多德—弗蘭克法案中的沃爾克法則直指大型私募股權基金，明確將管理資產(chǎn)規(guī)模在1.5億美元以上的私募股權基金、對沖基金及其他投資顧問機構(gòu)納入監(jiān)管范疇，要求其在SEC登記、披露交易信息，并接受定期檢查；如果此類機構(gòu)具有特大規(guī)?；蛱貏e風險，將同時接受美聯(lián)儲的系統(tǒng)風險監(jiān)管。
比較目前歐洲與美國兩個PE市場的管理方式，業(yè)內(nèi)人士認為，歐洲對私募股權投資和對沖基金出臺了統(tǒng)一規(guī)定，而美國是將條文散落分布在各個相關法規(guī)中，由美國證監(jiān)會（SEC）統(tǒng)一進行登記管理。
事實上，此前，中國的大型PE一直實行在發(fā)改委備案。但一般PE的投資涉及二級市場的證券買賣，需要證券行業(yè)進行監(jiān)管。
而此前專注于私募股權投資市場的美邁斯律師事務所合伙人司馬瑞向記者透露，“PE在發(fā)改委備案登記已經(jīng)暫停了好幾個月了?！币恍┫Ｍ玫缴绫；鹜顿Y的市場化PE機構(gòu)由于無法在發(fā)改委備案，暫時與社?；鸬耐顿Y無緣。
美邁斯律師事務所北京代表處資深律師陳杰鴻則認為國內(nèi)可仿照香港設立管理牌照制度，未來相關管理人在PE的運營管理中出現(xiàn)問題，相關監(jiān)管部門可收回其牌照，并給予一定懲罰。這類似于歐洲PE監(jiān)管方法，將對沖基金、PE、VC都歸總到一部法規(guī)的管理體系下，通過給基金管理人發(fā)執(zhí)照的方式進行管理，相當于注冊制。
此前，平安銀行副行長王燕輝撰文，主張建立“統(tǒng)”“分”結(jié)合的監(jiān)管體制，多部門分工協(xié)作，共同監(jiān)管。該“統(tǒng)”則“統(tǒng)”——由證券監(jiān)管部門統(tǒng)一負責監(jiān)管基金管理人遵守“合格投資人”規(guī)定和私募證券的發(fā)行營銷行為，并負責監(jiān)督基金的信息披露，不必畫蛇添足建立專門的監(jiān)管部門；該“分”則“分”，按照職能監(jiān)管的原則，由有關部門在各自職責范圍內(nèi)進行監(jiān)管。
去年11月14日，證監(jiān)會研究中心主任祁斌在“2010全球PE北京論壇”上表示，證監(jiān)會研究中心和發(fā)改委在對PE的監(jiān)管方面已經(jīng)逐漸達成一些共識，其中包括對行業(yè)監(jiān)管諸多方面的基本原則。(責任編輯：風控部djj)
